Departement van Omgewingsake en Ontwikkelingsbeplanning
OMSENDSKRYWE 3/2008
AAN ALLE MUNISIPALITEITE IN DIE WESKAAP
VERHOUDING TUSSEN DIE ORDONNANSIE OP GRONDGEBRUIKBEPLANNING, DIE WET OP NASIONALE OMGEWINGSBESTUUR EN GIDSPLANNE IN DIE PROSESSERING VAN ONTWIKKELINGSAANSOEKE
Agtergrond
Die debat ter uitklaring van die verhouding tussen die evaluering van 'n aansoek ingevolge die Ordonnansie op Grondgebruikbeplanning, 1985 (Ordonnansie 15 van 1985) ("die Ordonnansie") en 'n omgewingsimpakbeoordeling ingevolge die Wet op Nasionale Omgewingsbestuur, 1998 (Wet 107 van 1998) ("die Omgewingswet") met die oog op die daarstelling van 'n meer vaartbelynde gekombineerde proses, is al lank aan die gang. Die twee stelle wette ter sprake is outonoom, met geen direkte voorsiening vir interaksie spesifiek tydens die prosessering van ontwikkelingsaansoeke ingevolge die Ordonnansie (soos hersonerings, afwykings en onderverdelings) en omgewingsimpakbeoordeling ingevolge die Omgewingswet of the voormalige Wet op Omgewingsbewaring, 1989 (Wet 73 van 1989) nie. Daar moet egter op gelet word dat regulasies uitgevaardig onder die Ordonnansie wel gesamentlike advertering voorsien waar aansoeke op dieselfde ontwikkelingsvoorstel betrekking het. Die Departement het ook hierdie benadering gepropageer in die departementele dokument Guideline on Public Participation in terms of the NEMA EIA Regulations.
Voorts kan die voormalige Gidsplanne - nou Stedelike of Streekstruktuurplanne genoem, maar vir makliker verwysing en duideliker begrip word die term 'Gidsplan' hier gebruik - ook die proses bemoeilik.
Tans het Munisipaliteite verskillende benaderings en vereistes wanneer hulle ontwikkelingsaansoeke wat 'n omgewingsimpakbeoordeling vereis, ontvang, prosesseer en beoordeel. Party Munisipaliteite aanvaar nie 'n Ordonnansie-aansoek as die Omgewingsmagtiging of Rekord van Besluit nog nie uitgevaardig is nie, terwyl andere voortgaan met die prosessering daarvan, maar op verskillende stadiums van die omgewingsbeoordelingsproses. Ter regstelling van hierdie situasie en ter versekering van verbeterde dienslewering en regverdige administratiewe optrede, word dit nodig geag vir die Departement om
standpunt in te neem oor die saak en om sodanige standpunt as operasionele beleid te implementeer.
Die verwantskap tussen die Ordonnansie en die Omgewingswet (insluitend die Regulasies ingevolge die Omgewingswet) tydens die prosessering van ontwikkelingsaansoeke, asook die prosedure rondom die kwessie van wanneer 'n ontwikkelingsaansoek ingevolge die Ordonnansie ontvang moet word en die prosessering daarvan 'n aanvang moet neem as omgewingsmagtiging ook vereis word, moet dus behartig word soos hieronder uiteengesit. Dít geld ook ten opsigte van Gidsplan-wysigingsaansoeke of bestaanbaarheidsbepalings waar Gidsplanne bestaan.
Wetskonteks wat die interaksie tussen beplannings-en omgewings-besluitneming bepaal:
Die Ordonnansie op Grondgebruikbeplanning, 15 van 1985
Die Ordonnansie het spesifieke bepalings in Artikel 36, wat van 'n Munisipaliteit vereis om, onder andere, omgewingsfaktore in ag te neem wanneer hulle grondgebruikbeplanningsbesluite neem.
Die Wet op Nasionale Omgewingsbestuur, 107 van 1998:
Die Nasionale omgewingsbestuurbeginsels onder die Omgewingswet moet die agtergrond vir alle aktiwiteite van Munisipaliteite wat met die omgewing verband hou, vorm, hetsy of die betrokke munisipaliteite as magtigende agent, aansoeker of kommentaarlewerende instelling optree.
Ingevolge die algemene bepalings ten opsigte van Plig tot Sorg in Artikel 28 van die Omgewingswet moet alle staatsinstellings, insluitend Munisipaliteite, op 'n verantwoordelike wyse magte uitoefen en pligte uitvoer. Amptenare moet Omgewingswetbeginsels in omgewingsbesluitneming toepas en het 'n algemene Plig tot Sorg om nie die omgewing te beskadig nie.
Die Plaaslike Bestuur: Munisipale Stelselswet, 32 van 2000:
Artikel 4 (d) van die Stelselswet bepaal dat munisipale amptenare die plig het om die Munisipaliteit se uitvoerende en wetgewende gesag uit te voer en om die bronne van die Munisipaliteit in die beste belang van die plaaslike gemeenskap te gebruik, en om te verseker dat munisipale dienste op 'n omgewingsvolhoubare manier aan die plaaslike gemeenskap voorsien word. Artikel 73 (d) van die Stelselswet bevestig die algemene plig met betrekking tot die feit dat munisipale dienste omgewingsvolhoubaar moet wees, terwyl Artikel 78 die onderneem van 'n omgewingsimpakbeoordeling vereis. Artikel (j) en 4 van die Stelselswet stel dit voorts duidelik dat munisipale amptenare die reg van mense om deur die Handves van Menseregte beskerm te word, moet respekteer, en moet bydra tot die progressiewe realisering van dié regte.
Ten opsigte van die voorafgaande drie punte moet daarop gelet word dat Munisipaliteite bepaalde verpligtinge het wanneer hulle 'n aansoek wat onderworpe is aan OIB, prosesseer, hetsy onder die Omgewingsbewaringswet van 1989, gesien dat daar nog steeds aansoeke is wat ingevolge die Omgewingsbewaringswet se OIB-regulasies geprosesseer word, of ingevolge die Wet op Omgewingsbestuur (die nuwe situasie). Om dié praktiese rede geld die toepassing van hierdie beleid vir beide OIB-prosesse. Voorts word 'n OIB-besluit ingevolge die Wet op Omgewingsbestuur 'n Omgewingsmagtiging (OM) genoem, terwyl dit ingevolge die vorige wet (die Omgewingsbewaringswet) 'n Rekord van Besluit (RVB) genoem is. Ter wille van konsekwentheid word slegs die nuwe term Omgewingsmagtiging (OM) in hierdie beleid gebruik, maar dit verwys dan na sowel 'n OM as 'n RVB.
Uitklaring van die verwantskap tussen die Ordonnansie en die Omgewingswet
In diealgemeen is die volgende tersaaklik in gevalle waar 'n Ordonnansie-
aansoek ook omgewingsmagtiging ingevolge die OIB-Regulasies vereis:
Amptenare moet probeer om 'n idee te vorm oor die waarskynlikheid dat die Departement 'n omgewingsmagtiging gaan toestaan of weier en moet probeer bewus word van die oorwegings wat tot dié besluit kan lei. Dít impliseer 'n noue samewerkende werksverhouding tussen Munisipaliteite en die Departement. Dis nie wetlik-noodsaaklik dat vir die uiteindelike uitreiking van die OM gewag word voordat 'n besluit ingevolge die Ordonnansie geneem word nie. Vanuit 'n praktiese oogpunt is dit egter onwaarskynlik dat die Departement 'n finale aanduiding van sy besluit bekend sal maak voordat die OM uitgereik word. Om daardie rede moet 'n Munisipaliteit (indien nie 'n vroeë aanduiding deur die Departement gegee nie) die uitreiking van die OM afwag voordat 'n besluit oor die Ordonnansie-aansoek geneem word. Dít geld egter net vir die Munisipaliteit se besluit. Niks verhoed die prosessering van 'n Ordonnansie-aansoek tot by 'n redelik-gevorderde stadium in afwagting van die Departement se OM-besluit nie, en sulke prosessering word aangemoedig in belang van vaartbelyning.
Munisipaliteite kan bowenal nie die OIB-proses wat ingevolge die OIB-Regulasies gevolg word, ignoreer deur bloot 'n Ordonnansie-besluit onderworpe aan die uitslag van die OIB-proses te maak nie. Hierdie praktyk is ontoelaatbaar, want dit plaas die finale besluit vóór 'n wetsvoorvereiste, en ook omdat die finale besluit dan geneem word sonder dat belangrike omgewings-inligting beskikbaar is.
Indien appèl aangeteken word teen 'n OM, hoef die Munisipaliteit nie die uitslag van die appèl af te wag voordat voortgegaan word met die beoordeling van die beplanningsaansoek ingevolge die Ordonnansie nie. Hierdie aspek sal egter van die omstandighede van elke saak afhang en daar mag spesiale omstandighede wees in terme waarvan dit nodig sal wees om die uitslag van 'n appèl af te wag.
Munisipaliteite moet in besit wees van al die tersaaklike dokumente wat gedurende die OIB-proses ingevolge die OIB-Regulasies na vore gekom het, en amptenare moet hierdie inligting gebruik wanneer hulle aansoeke oorweeg soos beoog by Artikel 36 van die Ordonnansie. Terwyl Munisipaliteite wel die OM wat deur hierdie Departement ingevolge die OIB-Regulasies uitgereik is, in ag moet neem, moet 'n Munisipaliteit steeds behoorlike oorweging skenk aan hierdie inligting wanneer 'n aansoek beoordeel word soos beoog by Artikel 36 van die Ordonnansie. Dis nie voldoende om die OM by die aansoek aan te heg en te aanvaar dat dié inligting die beoordeling van die omgewingskriteria ingevolge artikel 36 van die Ordonnansie dek nie. Die munisipale beplanningsverslag moet dus 'n analise van die omgewingsimplikasies insluit en 'n duidelike rekord van hoe dít die besluitnemingsproses gerig het, voorsien. Sodanige beoordeling en besluitnemingsproses moet oorwegings en faktore van Nasionale omgewingsbestuurbeginsels in ag neem en dokumenteer. Dieselfde beginsel geld ten opsigte van Erfenisimpakbeoordelings wat ingevolge die Wet op Nasionale Erfenisbronne uitgevoer word.
In die geval van grondgebruikbeplanningsaansoeke waar die Munisipaliteit nie gedelegeerde bevoegdheid het om 'n besluit te neem nie, maar net 'n kommentaarlewerende owerheid is, hoef die Munisipaliteit nie die lewering van kommentaar op die grondgebruikbeplanningsaansoek agterweë te hou tot die OIB-proses ingevolge die OIB-Regulasies gefinaliseer is of die OM uitgereik is nie. Die Munisipaliteit sal egter daarop geregtig wees om by die Departement aan te beveel dat na die Munisipaliteit se oordeel, die omstandighede van die bepaalde saak vereis dat die grondgebruikbeplannings-en omgewingsbesluite toepaslik gekoördineer word.
Let asb daarop dat 'n OM wat toegestaan word, nie 'n meer beperkte Ordonnansie-goedkeuring, of selfs 'n Ordonnansie-afkeuring, uitsluit nie.
Met betrekking tot die voorafgaande ses punte moet daarop gelet word dat dit in bepaalde gevalle nodig is dat 'n wysiging van 'n stedelike grens of 'n struktuurplan vereis word, en dan is dit nodig dat 'n Munisipaliteit sy mening oor so 'n wysiging sal uitreik omdat dít 'n primêre inset in die omgewingsbesluit sal wees. Alhoewel die ideale situasie is dat evaluerings van Ordonnansie-struktuurplanne dieselfde wetskrag as Gidsplan-evaluerings sal hê, is dít nog nie wetlik moontlik nie.
Uitklaring van die verwantskap wanneer 'n Gidsplan ook van toepassing is
In baie gevalle mag wysiging of bestaanbaarheidsbepaling ingevolge 'n Gidsplan vereis word, sodat 'n konteks vir die finalisering van besluitneming ingevolge die Ordonnansie en die OIB-regulasies gebied kan word. Bestaanbaarheids-bepalings en Gidsplanwysigings moet dus die finalisering van besluitneming ten opsigte van enige Ordonnansie-of OM-aansoek voorafgaan. In hierdie verband moet die volgende prosesbeginsels in gedagte gehou word:
Artikel 27 (c) van die Wet op Fisiese Beplanning, 125 van 1991 bepaal dat geen besluit ingevolge enige wetgewing geneem kan word as dit nie bestaanbaar met 'n voormalige Gidsplan is nie. Dít beteken dat indien Gidsplanaksie nodig is, geen Ordonnansie-of OM-besluit deur die bevoegde gesag geneem mag word voordat die Provinsiale Regering 'n besluit oor die Gidsplanwysiging geneem het nie of as 'n bestaanbaarheidsbepaling die Gidsplanprobleem kan oorbrug, voordat sodanige bestaanbaarheidsbepaling gedoen is deur die owerheid wat verantwoordelik is vir die Ordonnansie-besluit nie.
Die voorafgaande verhoed nie gesamentlike prosessering en selfs gesamentlike besluitneming as geen OIB-aansoek vereis word nie. Dan kan die Gidsplan-besluit voor of saam met die Ordonnansie-besluit geneem word, maar uit die aard van die saak nie daarna nie.
In die praktyk sal paragrawe 4.1.1 en 4.1.2 hierbo vereis dat die volgende opeenvolging van stappe gevolg word in die evaluering van Ordonnansie-aansoeke waar 'n Gidsplan van toepassing is:
Die aansoek kan voldoen aan die Gidsplan (byvoorbeeld hersonering na Sake in die toesegging vir Stedelike Ontwikkeling, waarvoor duidelik in die teks voorsiening gemaak word) - dan word geen Gidsplanaksie vereis nie.
'n Bestaanbaarheidsbepaling kan die Gidsplan-vraagpunt uitklaar - dan word daardie besluit geneem deur die Munisipaliteit as die saak gedelegeer is ingevolge die Ordonnansie, of deur die Provinsiale Regering as die saak ongedelegeer is ingevolge die Ordonnansie. In laasgenoemde geval sal dit die Provinsiale Regering help as die Munisipaliteit 'n aanbeveling oor die bestaanbaarheidskwessie sou maak saam met sy aanbeveling oor die Ordonnansie-aansoek. Let asb daarop dat, waar 'n Munisipaliteit 'n bestaanbaarheidsbepaling in 'n gedelegeerde geval gemaak het en daar volg 'n Ordonnansie-appèl, word die Munisipaliteit se bestaanbaarheidsbepaling 'n aanbeveling aan Provinsie oor die bestaanbaarheidskwessie, en dan maak Provinsie die finale bestaanbaarheidsbepaling saam met die neem van sy Ordonnansie-besluit.
'n Gidsplanwysiging kan vereis word, hetsy as gevolg van aanvanklike identifisering van die noodsaaklikheid daarvoor of as gevolg van 'n negatiewe bestaanbaarheidsbepaling - dan word enige Ordonnansie-besluit van die Munisipaliteit 'n aanbeveling aan die Provinsiale Regering, wat dan die Gidsplan-wysigingsbesluit óf voor die Ordonnansie-besluit óf op die laatste daarmee saam moet neem.
As 'n OM ook vereis word, moet die voorafgaande 3-punt opeenvolging van beoordeling ingepas word in die raamwerk wat in die res van hierdie dokument uiteengesit word. Die volgende opsies bestaan dan:
Daar word voldoen aan die Gidsplan (par 4.2.1 hierbo):
Die OM-en Ordonnansie-aansoeke word ingevolge hierdie dokument geprosesseer.
'n Bestaanbaarheidsbepaling in terme van die Gidsplan word vereis en die Ordonnansie-besluit sal gedelegeer wees:
Die Munisipaliteit moet -
die bestaanbaarheidsbepaling doen en dit oordra aan die Omgewingsbeoordelingspraktisyn (OIP) vir oorweging in die OIB-proses;
ii die Ordonnansie-aansoek tot so vér as moontlik prosesseer en die Departement se OM-besluit afwag, en iii die Ordonnansie-besluit finaliseer.
Daar moet in gedagte gehou word dat 'n negatiewe bestaanbaarheidsbepaling onder (i) die proses óf sal termineer óf na 4.3.4 hier onder sal kanaliseer, dat 'n negatiewe OM-besluit onder (ii) 'n Ordonnansie-besluit onmoontlik sal maak, en dat appèl ingevolge die Ordonnansie aangeteken kan word teen 'n Ordonnansie-besluit onder (iii) in welke geval die Provinsiale Regering dan 'n nuwe bestaanbaarheidsbepaling kan doen.
'n Bestaanbaarheidsbepaling in terme van die Gidsplan word benodig en die Ordonnansie-besluit sal nie gedelegeer wees nie:
Die Munisipaliteit moet -
n aanbeveling oor die bestaanbaarheidskwessie maak aan die Departement, wat sy bestaanbaarheidsbepaling aan die OIP en die Munisipaliteit sal oordra;
ii die Ordonnansie-aansoek prosesseer en 'n aanbeveling oor die omgewingsaspekte aan die Departement maak, en iii 'n aanbeveling oor die Ordonnansie-aspek aan die Departement maak.
Daar moet in gedagte gehou word dat stap (ii) of (iii) getermineer kan word deur 'n negatiewe bestaanbaarheidsbepaling of 'n negatiewe OM-besluit deur die Departement.
'n Gidsplan-wysiging word benodig:
Die Munisipaliteit moet -
die Gidsplan-aansoek prosesseer en 'n aanbeveling aan die Departement maak;
ii die Ordonnansie-aansoek prosesseer en 'n aanbeveling oor die omgewingsaspekte aan die Departement maak, en iii 'n aanbeveling oor die Ordonnansie-aspek aan die Departement maak.
Daar moet in gedagte gehou word dat stap (ii) of (iii) getermineer kan word deur 'n negatiewe Gidsplanwysigingsbesluit of 'n negatiewe OM-besluit.
Let asseblief daarop dat 'n Gidsplanwysiging wat goedgekeur word of 'n positiewe bestaanbaarheidsbepaling wat gemaak word, nie 'n meer beperkte Ordonnansie-goedkeuring, of selfs Ordonnansie-afkeuring, uitsluit nie. 'n Gidsplan, hetsy in oorspronklike of gewysigde vorm, bepaal bloot die maksimum wat goedgekeur mag word, en bepaal of impliseer geensins dat wat deur die Gidsplan aangedui word, goedgekeur moet word nie. Afkeuring van 'n aansoek wat bestaanbaar is met 'n Gidsplan, of goedkeuring van minder as wat aangedui word, is dus ook bestaanbaar met die Gidsplan.
Indien slegs Gidsplan-aksie en omgewingsmagtiging ter sprake is, met ander woorde die Ordonnansie word nie geraak nie, moet die Gidsplan-aksie (bestaanbaarheidsbepaling of wysiging) voltooi word voordat die OM-besluit geneem word, alhoewel 'n oorvleueling van proses nodig sal wees omdat omgewingsinligting normaalweg benodig sal word vir die neem van die Gidsplan-besluit.
Prosedure wanneer 'n OIB vereis word maar geen Gidsplan is ter sprake nie
In die geval van 'n ontwikkelingsaansoek ingevolge die Ordonnansie waar omgewingsmagtiging ook vereis word, maar daar is geen Gidsplan ter sprake nie, moet die Ordonnansiebesluit vertraag word totdat 'n OM ingevolge die OIB-Regulasies deur die bevoegde owerheid uitgereik word. Dít beteken egter nié dat die Munisipaliteit nie 'n ontwikkelingsaansoek ingevolge die Ordonnansie mag ontvang en gedeeltelik prosesseer voordat 'n OM uitgereik is nie. Ten einde die proses tussen die Ordonnansie en die OIB-regulasies meer vaartbelyn te maak, behoort die Munisipaliteit 'n aansoek ingevolge die Ordonnansie te ontvang en met die prosessering daarvan voort te gaan as dit voldoen aan die kriteria wat in hierdie Omskrywe vervat word, veral ook par 2.1 en 2.2 hierbo.
Algemeen
Regulasies uitgevaardig ingevolge die Ordonnansie magtig Munisipaliteite om addisionele inligting of dokumentasie aan te vra sodat 'n aansoek oorweeg kan word. Aansoekers behoort dus ingelig te word dat waar 'n ontwikkelingsaansoek ingevolge die Ordonnansie, te make het met aktiwiteite wat 'n OM vereis, dit vergesel moet gaan van die tersaaklike OIB-dokumentasie (dus Basiese Beoordeling / Oorsigstelling / OIB-verslae) wat die omgewingsoorwegings, insluitend die haalbare ontwikkelingsalternatief / alternatiewes tot so 'n aansoek, insluit, of anders beskou sal word as onvolledig te wees. In 'n geval waar meer as een alternatief in die OIB-proses geïdentifiseer is, moet die aansoeker die haalbare alternatief wat voorkeur geniet en waarop die Ordonnansie-aansoek gebaseer behoort te word, aandui. Die aansoeker moet ook aandui dat hy of sy die risiko dat die haalbare alternatief tydens die OIB-proses aangepas of verwerp kan word en dat dit nodig mag wees dat die finale ontwikkelingsvoorstel onder die Ordonnansie geheradverteer moet word, aanvaar. In so 'n geval moet al die kostes deur die ontwikkelaar/aansoeker gedra word.
In gevalle waar 'n Ordonnansie-aansoek te make het met aktiwiteite wat 'n OM
vereis en sodanige OM-aansoek by die Departement ingedien is, moet aan die volgende kriteria voldoen word:
Daar moenie toegelaat word dat onnodige duplisering van prosesse 'n negatiewe impak op die Munisipaliteit se administratiewe doeltreffendheid het nie, byvoorbeeld waar 'n ontwikkelingsvoorstel geleë is in 'n omgewingsensitiewe gebied en die omgewingsdokumentasie duidelik aandui dat geen besliste haalbare ontwikkelingsalternatief vorendag sal kom nie, moet die aansoeker ingelig word dat die Ordonnansie-aansoek nie verder geprosesseer sal word alvorens die OM uitgereik is nie.
Die tersaaklike verslae in die OIB-proses moet voltooi word, insluitend die identifisering en evaluering van haalbare alternatiewe. Hierdie inligting moet gebruik word vir finalisering van die Ordonnansie-aansoek.
Waar dit prakties is, moet die ontwerp van die aansoekproses daarvoor voorsiening maak dat die Ordonnansie-en Omgewingswet-advertering terselfdertyd gedoen word. Dít behoort te verseker dat daar minder verwarring onder die publiek, asook 'n meer vaartbelynde Ordonnansie-en Omgewingswet-proses, sal wees, en behoort ook te verseker dat grondgebruikbeplanners meer betrokke by die OIB-proses sal wees. Die Departement het ook hierdie benadering gepropageer in die departementele dokument Guideline on Public Participation in terms of the NEMA EIA Regulations. Soos egter gesien kan word uit par 4 hierbo, moet beoordeling ingevolge 'n Gidsplan (waar daar 'n Gidsplan is) altyd Ordonnansie-en/of Omgewingswet-prosessering voorafgaan.
Die beplanningsverslag mag nie voorgelê word aan die besluitnemingsliggaam alvorens die OM uitgereik is en die omgewingsvraagpunte aangespreek is in die finale beplanningsverslag soos vereis in par 3.4 nie (dus sal aanhegting van die OM by die beplanningsverslag nie voldoende wees nie). In gevalle waar 'n OIB vereis word, moet grondgebruikbeplanners kommentaar insluit in die afdeling van die beplanningsverslag wat aan omgewingsaspekte toegewy word en die OM nie bloot by die verslag aanheg nie. Die omgewingskommentaar en OM moet beskou word as insetinligting tydens die beoordeling van die aansoek onder die Ordonnansie. Dít moet oorweeg word ingevolge Toegang tot Inligting aangesien dit die Raad kan kompromiteer as 'n aansoeker toegang tot die lêer sou versoek.
Waar 'n OM verval het en 'n Ordonnansie-besluit nog nie geneem is nie, mag die Munisipaliteit nie voortgaan om die verslag te finaliseer en dit vir besluitneming voor te lê nie. As 'n Munisipaliteit bewus is van 'n potensiële verval van 'n OM, moet sodanige Munisipaliteit die aansoeker inlig dat hy of sy voor die vervaldatum moet aansoek doen vir verlenging van die OM. As die Ordonnansie-besluit nie voor verval van die OM geneem kan word nie, mag dit nie geneem word alvorens die OM verleng is nie.
Ter afsluiting van die voorafgaande vyf punte bly dit die verantwoordelikheid van die aansoeker om te verseker dat alle nodige permitte en goedkeurings in plek is voordat met ontwikkeling begin word.
Dankie vir u samewerking in bogenoemde verband.
Die uwe
HOOF VAN DEPARTEMENT
Ns Die vorige omsendskrywe 2/2008" Interpretasie van Papegaaiboerdery op Grond gesoneer vir Landbousone I is uitgestuur aan alle Munisipaliteite.
